今年公共電視台（公視）的影集《天橋上的魔術師》於播出後遭到30多個盜版網站侵害 。公視在4月份到警察局報案。不過，相關盜版網站設在外國，台灣的刑事執法權力能否發揮效用不無疑問。

事實上，公視戲劇受到盜版網站的侵害發生不只一次。在著作權法修法之際，智財局於2013年所提出的封網政策是否應納入修法的內容，值得討論。

2013年智財局封網政策之回顧

2013年5月21日，智財局發布新聞稿（521新聞稿），並提出四點主張：（1）「境外重大侵權網站戕害文化產業，建置快速處置措施有其必要」；（2）「智慧局再推打擊網路侵權新措施，封鎖境外重大侵權網站」；（3）「封鎖境外重大侵權網站，國際間已有相關立法」；（4）「兼顧各方權益，智慧局審慎規劃評估」。

此議題公告後立刻造成很多反彈。主要問題在於智財局想以行政行為來強制要求網路服務提供業者（Internet service provider，稱「ISP業者」）封鎖所謂「境外重大侵權網站」。有人認為「這是行政權侵犯司法權，以及侵犯人民的言論自由與秘密通訊自由」。事實上，當時智財局亦指出「美國及英國等歐洲國家著作權法規定，法院有權核發命令，要求ISP業者採取合理措施防止連結境外重大侵權網站」。

因反彈聲浪過大，智財局於5月24日新聞稿（524新聞稿）中指出：「本局刻正研擬解決『境外重大侵權網站』所造成之著作權侵害之問題，初步規劃封鎖之對象僅限伺服器設置於我國境外之『重大明顯』侵害著作權的網站」。為降低民眾的疑慮，524新聞稿強調：「提供少量或部分未經授權著作的網站，不會在封鎖之列。同時，有鑑於此種措施影響層面甚廣，本局未來會規劃嚴謹的認定程序及配套措施，除遵循比例原則外，會兼顧民眾接觸資訊的自由，將對網路中立之影響降至最低，不會造成民眾接觸正當資訊的困擾，各界應不用疑慮」。

最後，6月3日智財局發布新聞稿（603新聞稿），以表示其原「研議封鎖重大境外侵害著作權網站，由權利人提出申請，並由著作權專責機構認定後主動送請法院審核之規定，因各界反映恐有擴張行政權致侵害言論自由及資訊接觸自由之虞」，故「為避免各界疑慮，對於原先規劃由行政機關先行認定之方向，將不再推動」。

全國工業總會之建言

回溯封鎖網站政策的形成，其起因於在2008年馬英九總統執政起，全國工業總會（工總）開始提出建言書，而掌管經濟政策規劃的行政院經濟建設委員會開始回應該建言書的內容。

2011年6月，工總提出「2011全國工業總會白皮書—對政府政策的建言」，並首度主張：「儘速立法，賦予著作權主管機關得要求國內網路服務提供業者，封鎖侵害著作權情節重大的國內、外不法網站」。

2012年7月，工總提出「2012全國工業總會白皮書—對政府政策的建言」，並再度要求封鎖國外網站的政策，但主張主管機關是國家通訊傳播委員會（NCC）。具體而言，工總建議針對「利用電信事業之網路向不特定多數人提供違反法律規定、侵害人民權益或有妨害公共秩序、善良風俗之不當內容之通信服務使用人」，當「經司法機關協助蒐證確認該通信服務使用人非受我國司法管轄權所及」時，電信法應規定「NCC應即命電信事業為阻擋接觸該不當內容之適當措施」。

此外，工總建議針對「未經著作財產權人同意或授權」而「透過網路公開傳輸或重製他人著作」之行為，若其屬「侵害著作財產權之犯罪且侵害情節重大者」，且若「已窮盡一切調查仍無法得知足資辨識犯罪行為人之資料」、或「經調查結果該犯罪行為為中華民國司法管轄權所不及」，以致「訴訟程序無法續行」，著作權法應設條文讓「承辦檢察官或受侵害著作之著作財產權人或其專屬授權被授權人得請求法院命電信事業主管機關為禁止接觸侵權著作內容或與其相關資訊之適當措施」。

貫徹保護智慧財產權行動計畫（2012至2014年）

自工總2011年白皮書發表後四個月，智財局舉辦了一場「2011台歐盟網路著作權保護研討會」，時間為10月31日。會議有一主題是「權利人經驗分享」，其中台灣著作權保護基金會以「台方權利人的經驗分享」為題發表。該基金會代表楊泰順教授在簡報中主張權利人「需要政府的作為在網路邊境管制」。

2011年12月間，在行政院核定的「貫徹保護智慧財產權行動計畫（101-103年）」中開始提到封鎖外國網站的議題。計畫目標第五項為「推動合法使用電腦軟體等著作、強化網路著作權保護及輔導建立著作利用授權機制」；其實施要領第四點則提出「研蒐各國針對境外侵權網站執行採『阻斷』措施之立法發展趨勢」。該實施要領的主辦機關為智財局，而協辦機關是NCC。

2012年起，智財局開始執行該實施要領。智財局亦例行公告「貫徹保護智慧財產權行動計畫」各機關列管追蹤表。基本上，智財局對封鎖網站的態度是很保留的。2013年3月間，智財局的態度有了重大轉變。根據「『貫徹保護智慧財產權行動計畫』102年1至3月各機關列管追蹤表」，智財局於3月18日召集「權利人團體、ISP業者及學者專家」並召開「『打擊境外重大侵權網站』意見交流會」。在該交流會中，權利人團體要求「快速、便捷之程序」以封鎖境外侵權網站，且「同意採取執行成本較低之DNS封鎖或IP位址封鎖」。

對權利人團體所提議的手段，與會的ISP業者亦表示可執行。面對權利人團體的要求，智財局表示「必須要由有權機關核發命令，令ISP執行封鎖DNS或IP位址，而又不宜待法院判決後才執行，以免曠日廢時」。

封網之技術可行性

就封網技術，智財局曾提議「要求ISP採取的封鎖技術為IP位址（Internet Protocol address）或DNS（Domain Name System）封鎖，以兼顧ISP的成本負擔及執行技術等問題」。「IP位址」指以號碼組合做為網路位置的標定，例如「172.31.255.255」；「DNS」即網域名稱，例如「www.nccu.edu.tw」。具體而言，智財局擬採的手段為「ISP將特定IP位址列為黑名單，使網路流量不流經該處」；或由「ISP告訴使用者，某網域名稱不存在，或將使用者導向另一個網頁並說明該網域名稱已被封鎖及其被封鎖的原因」。

不過，對封鎖IP位址，智財局的評價是「執行簡易，但破解也很簡單」，因為「網站只要搬到新的伺服器，即可取得新的IP位址」；另對「封鎖DNS」，智財局的評估是「使用者只要能夠輸入網站的IP位址取代輸入網域名稱，即可破解DNS封鎖」。

當時亦有提議採「網頁地址（Uniform Resource Locator，URL）封鎖」。網頁地址為網頁內容在DNS下的確切位置，例如「http://www.tipo.gov.tw/ch/index.aspx」。「封鎖URL」指「ISP對網頁所傳送封包的內容進行檢查，藉以封鎖特定內容的網頁」。但智財局不採用該手段的原因是成本高。

立法挑戰：「重大侵權網站」之定義

為達成521新聞稿第二項主張，智財局曾指出其「針對伺服器設置於境外之網站，如屬專門從事網路侵權行為、或其上之內容有重大明顯侵害著作權，嚴重影響相關產業發展者」，其「得採取快速處斷措施，令網路服務提供者（ISP）予以封鎖，使國人無法連結至該等侵權網站」。

智財局官員在立法院的記者會上表示：「『重大侵權』網站內容幾乎全為惡意侵權，且多屬視頻網站或其商業模式鼓勵網友侵權之網路空間」。該位官員還強調「像Youtube或PPS等部分內容為合法授權的網站不會被封鎖，而Facebook、Google及Yahoo等入口網站也不會受到影響」。但根據521新聞稿，「境外重大侵權網站」的定義為「專門從事著作權侵權行為」或「網站內容一望即知均係侵害著作權」之網站。事實上，Facebook隨時可讓使用者分享網頁內容。因為網頁內容分享通常有侵害著作權的問題，故Facebook可能視為「專門從事著作權侵權行為」之網站。另外，Youtube上有難以計數的、未經同意上傳的影片，故Youtube具有「一望即知」的、侵害著作權的網站內容。

當Facebook或Youtube因保護著作權之名而被封鎖時，國人勢必無法接受。然而，若不封Facebook或Youtube而封其他類似網站，此可能屬選擇性執法的恣意行政行為。因此，如何在著作權法中將「重大侵權」定義清楚將是立法的挑戰。