美國著作權局於2020年5月21日發布了一份「第17編第512條報告(section 512 of title 17)」(以下稱本報告），內容針對美國1998年施行的數位千禧年著作權法(Digital Millennium Copyright Act,以下稱DMCA)第512條所定的「通知/取下」及「ISP責任避風港」制度作出全面性的調查研究，目的在瞭解現行DMCA第512條的實施成效是否符合美國國會當初立法時的期待。

在網路科技與應用高度發展的1990年代，網路侵權問題與日俱增，國際間及美國國內卻未見處理網路服務提供者(ISP)侵權責任的相關法規，造成ISP的責任範圍存在不確定性，影響投資意願及電子商務的發展，美國國會於是在1998年通過DMCA第512條，創設了「ISP責任避風港」及「通知/取下」制度。

依據DMCA第512條規定，一旦ISP接獲著作權人發送的侵權通知，只要ISP配合即時移除侵權內容，便得以進入「責任避風港」，即可就使用者利用其網路服務所為的侵權行為主張免負共同侵權責任，藉此提供誘因，促使ISP與著作權人合作遏止網路侵權，其立法目的在衡平創作者、網路使用者及ISP三者間的利益，希望兼顧創作者的著作權、網路使用者的隱私權及言論自由之保護，以及網路科技與電子商務之發展。

在DMCA第512條施行22年後，美國著作權局透過本報告全面檢視其運作成效，報告結論指出，DMCA第512條如今運作上已失去平衡，但美國著作權局仍認為此套機制基本架構並無太大問題，故並未建議對DMCA第512條進行大幅度修正，而是指出需要美國國會進行微調或釐清之處，以下摘述本報告就DMCA第512條所提出的檢討及建議：

一、適用第512條「網路服務提供者」之資格

美國DMCA第512條依據ISP的服務內容不同，設置了四大類「避風港」，包括連線服務提供者、快速存取服務提供者、資訊儲存服務提供者、搜尋服務提供者，目的是賦予ISP責任避風港適用上的彈性，以因應未知的新科技，而美國法院也常從寬解釋，特別是§512(c)「資訊儲存服務提供者」的適用資格條件，然報告認為法院的過度擴張解釋，恐怕逾越了立法者的本意，另指出第512條第(b)項「快速存取服務提供者」的「暫時性」儲存的時間定義不明確、第512條第(a)項「連線服務提供者」是否涵蓋P2P業者及線上支付業者仍有疑義，建議美國國會一併釐清。

二、重複侵權者政策

DMCA第512條第(i)項定有ISP進入責任避風港的共同條件，其中要求ISP必須在「適當情形下」採取並且合理地執行終止「重複侵權者」網路服務之措施。首先，報告贊同過去有判決認為所謂「重複侵權者」是指「被指控」(alleged)而非「經判決認定」(adjudicated)的重複侵權者，以符合立法者希望另闢「訴訟外」遏止網路侵權管道的目的。但本報告建議國會釋明，ISP應採取一個明確的、以書面呈現且可供公眾查閱的重複侵權者政策，作為進入責任避風港的基本法定要件，才能達到嚇阻侵權的作用。

報告並指出，法條所謂「適當情形下」ISP應終止重複侵權行為者的網路服務，缺乏統一標準，考量網路侵權情節輕重不一，雖須給予ISP一定的彈性和裁量空間，但也建議國會提供更為具體的指引。

三、網路服務提供者的知悉要件

DMCA第512條第(c)項及(d)項規定，第三類及第四類ISP(即資訊儲存服務提供者、搜尋服務提供者)欲進入責任避風港，必須ISP「不知悉」其平臺上存有侵權內容，且在ISP有權利及能力控管侵權行為的情形下，未藉由該侵權行為獲得直接財務利益。報告指出，目前美國法院對於「知悉」的解釋過於狹隘，例如：ISP需對「特定」侵權行為有認識(卻未配合移除)，才喪失責任避風港資格；以及對於何謂「財務利得」及「管控能力」從嚴解釋，例如：原告須證明ISP的財務利得與侵權行為間的直接關聯性，均可能使ISP怠於協力遏止網路侵權，期望國會重新評估現行司法解釋是否與立法目的相符。

四、代表性清單(representative list)與位置識別(identification of location)

依據DMCA第512條(c)(3)(A)有關通知/取下程序之規定，當著作權人向ISP寄發侵權通知時，必須指明被侵權的具體著作為何(what)，若同一網址包含多個受侵權著作，則應提供著作之「代表性清單」；此外，尚需提供足以讓ISP識別侵權素材所在「位置識別」之資訊(where)。報告指出，實務判決經常將「代表性清單」(what)及「位置識別」(where)兩要件混為一談，造成ISP經常要求著作權人的取下通知必須提供具體的侵權網址(uniform resource locator，簡稱 URL)，但著作權人則認為技術難度太高，應該只需要求提供侵權的網站(website)已足，建議美國國會進一步闡明釐清。

五、明知為誤導(misrepresentation)或濫發(abusive)的通知或反通知

DMCA第512條第(f)項規定，寄送「明知」具有誤導性的侵權通知或反通知，導致ISP因信賴該通知而將被指控的內容予以移除或回復，因此造成損害者，發送通知之人應負賠償責任。報告指出，美國法院對條文所稱「明知」通常採取「主觀知悉(subjective knowledge)標準」來檢視，亦即，法院係依據發送通知者「自己」在「主觀上」知不知道通知內容不實來判斷，而非以一個「理性的人」在「客觀上」應否有此認知來判斷。美國著作權局雖表示認同，認為此檢驗標準能降低發送通知者的責任風險，避免著作權人裹足不前，但仍建議未來國會可重新評估是否調整該主觀知悉標準，例如思考發送人對於錯誤通知的「魯莽漠視(reckless disregard)」應否和「明知」作同等的處置。

六、標準化與非標準化的通知要件

依據DMCA第 512 條(c)(1)(C)的規定，ISP只要收到符合第512條第(c)(3)規定的通知，就必須「立即回應，將涉嫌侵權標的移除或使其無法被取用」，然而實務上ISP會採取額外的要求和措施，例如要求著作權人必須填寫ISP設計的網路表單，以確保侵權通知的品質並保障使用者的言論自由，但著作權人對此則批評，此作法使發送侵權通知更加費時費力，拖延了處置時間。報告就此爭議指出，美國國會可考慮將通知程序，由現行只需符合法定最低標準即可，修改為授權由美國著作權局制定具有一定彈性的行政規則，以因應不斷演進的通訊技術。

七、強化ISP責任避風港之配套措施

除了前述法制面的檢討，本報告也歸納出三項強化ISP責任避風港之配套措施，包括美國著作權局表示將設置專屬網頁，蒐羅DMCA第512條相關「教育宣導」資源、並將扮演協調與協助的角色，鼓勵各方利害關係人發展追蹤金流(即避免在侵權網站投放廣告以斷絕其收入來源)等「自願性措施」，亦將嘗試與各利害關係人共同研擬如何開發運用保護著作權的「通用技術措施」